信通院石月：数字时代完善网络法律体系建设促进高质量发展

发布日期：2023-04-10 09:07:38  浏览次数：2409 来源：信息通信技术与政策

0  引言

近年来，我国网络立法不断加速，以应对快速变化的互联网技术和业务的发展，参与数字领域的国际竞争。与此同时，党中央对网络法治的要求不断深化，提出了新的目标和愿景。面向数字时代，网络法律体系建设应当认真思考如何应对技术、经济和社会发展带来的挑战。本文将从整体上分析我国网络法律体系建设的发展阶段，存在的问题，并对标发达经济体的网络立法，提出数字时代网络法律体系建设的建议。

1  我国网络法律体系建设进入新阶段

随着互联网对经济和生活融入程度的不断加深，网络立法的范围也在逐渐拓展。我国网络立法经历了几个重要的发展阶段。

1.1  网络立法的初创阶段（1994—2000 年）

1994年，我国制定出台了《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》，成为我国最早的计算机安全管理的法规，构建了计算机信息系统安全管理制度框架雏形；之后，我国密集出台了《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》《计算机信息系统国际联网保密管理规定》等法规规章，针对计算机信息网络国际联网的安全和保密建立相关管理制度。这一阶段网络立法重点关注网络通道的安全管理。

1.2  网络立法探索阶段（2000—2012 年）

我国网络立法开始向网络层、接入层、业务层、内容层覆盖。以《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》《中华人民共和国电信条例》《互联网信息服务管理办法》为基础，相关部门规章逐步构建了配套的法规体系。

1.3  网络立法完善阶段（2012 年至今）

我国移动互联网迅速发展，互联网全面渗透经济、社会生活，网络在丰富和便利人们生活的同时也带来一系列负面影响，引发各类风险，网络立法进入不断完善的阶段。我国密集出台了《中华人民共和国网络安全法》(简称《网络安全法》)、《中华人民共和国电子商务法》(简称《电子商务法》)、《中华人民共和国个人信息保护法》(简称《个人信息保护法》)、《中华人民共和国数据安全法》(简称《数据安全法》)、《中华人民共和国反电信网络诈骗法》(简称《反电信网络诈骗法》)等一批基础性法律。以网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理为主体的网络法律体系初步建成。

2  数字时代网络法律体系建设面临的挑战

我国网络立法不断在发展中优化，取得卓越成效的同时，也面临数字时代生产力和生产关系剧变带来的一系列挑战。

2.1  生产关系发生重大变化

生产力决定生产关系，生产关系的变化决定法律规则的变化。进入数字时代，相应的生产力发生了重大变化，法律规则也应当适应这种变化而调整。数据以及数字化的传统生产要素参与到生产、分配、交换和消费过程中，使生产关系发生了新的变化。经济基础发生巨大变化，数字经济已经成为国民经济发展的新动能。中国信息通信研究院发布的《全球数字经济白皮书（2022 年）》显示[1]，从全球来看，2021年全球47 个国家数字经济增加值规模达到38.1 万亿美元，同比名义增长15.6%，占GDP比重为45.0%；从数字经济在我国的发展情况看，2021年我国数字经济规模达到45.5 万亿元，较“十三五”初期扩张了1 倍多，高于GDP增速3.4个百分点。经济基础的变化，促使法律需要聚焦数字经济的发展，理顺其发展脉络，把握其发展的规律。

2.2  数据生产要素价值亟需释放

数字经济的发展依赖于作为“新资源”“新资产”和“新资本”的数据价值的有效释放，但实践中仍然存在数据要素流通市场机制不畅通，交易体系不健全，数据产权制度、交易定价制度、会计制度、收益分配制度等不完善的问题，阻碍数字经济的高质量发展。产业数字化是数字经济的重要组成部分。传统产业数字化转型过程中与互联网连接，相对封闭的生产环境被打破，带来数据安全风险。国家计算机网络应急处理中心（CNCERT）《2021年上半年我国互联网网络安全监测数据分析报告》显示[2]，CNCERT监测发现境内大量暴露在互联网的工业控制设备和系统。数据价值释放以及数据安全保障等问题需要相应的法律制度予以调整。

2.3  平台经济的崛起带来新问题

平台经济成为经济社会发展的新引擎，不仅改变了传统的贸易模式、合作分工方式、价值创造与分配形式，也拓展了经济理论框架，催生出新的分析范式，是一场经济社会理论与实践的整体变革[2]。以“餐饮外卖”服务业为例，平台提供了新型餐饮消费形式，创造了新的餐饮消费模式，缓解了我国众多人口的就业压力。然而，平台经济的发展也必然带来一些新的挑战。部分数字平台运用算法等科技手段对数字劳动者进行控制，导致“外卖骑手困在算法中”“网约车司机被技术支配”等问题；部分平台利用算法构建信息茧房，实施大数据杀熟，侵害消费者权益。2022年，北京市消协发布的互联网消费大数据“杀熟”问题调查结果显示，有86.91%受访者有过被大数据“杀熟”的经历。而传统竞争法律规则面对数字平台竞争行为规范出现适用难的问题，基于价格分析的假定垄断者测试等反垄断管制工具失效，一案一议的方式无法匹配平台经济的快速发展特性。算法规制在各领域的探索仍然经验不足，例如，如何确定“大数据杀熟”等行为的违法边界还缺乏相应的规则。因此，如何规范数字平台的竞争行为和算法成为重要法律议题。

2.4  数字社会运行方式转变

数字时代社会运作方式发生变化，带来新的安全风险，形成新的治理方式，网络立法需要应对这些变革。隐私侵害和网络霸凌问题将更加突出；未成年人沉迷网络、老年人数字鸿沟等问题成为社会关注重点。数字技术使全民签订数字社会契约成为可能，数据泄露不光影响个人隐私，大规模敏感个人信息的泄露可能引发国家安全问题。例如，疫情期间，媒体报道北京健康宝、澳门健康码等基础设施遭到网络攻击。从新的治理模式来看，数字时代形成了超透明的社会和超智能的政府，数据和数字技术的运用能够高效预测规划和及时回应需求。但同时也产生了如何约束相关主体权力边界，如何监督和问责的问题。

2.5  数字领域国际竞争加剧

数字贸易成为一国提升国际贸易竞争力的新引擎。根据联合国贸易和发展会议口径测算，2021年全球跨境数字服务贸易规模达38 610.8 亿美元，同比增长14.3%，占服务贸易比重达63.6%[3]。在竞争格局方面，中美欧三方引领国际数字格局发展。美国以数字援助构建数字霸权，加强与盟国、受援国合作，制定统一数字政策和标准。欧盟打造单一数字空间，先规范后发展，争抢国际数字规则制定的话语权。中国数字技术迅速进步增强对外吸引力，在亚太地区开始展现竞争影响力[4]。数字化浪潮席卷全球，也影响着国际规则的制定，数字贸易规则已成为经贸谈判的重要议题，但分歧明显。数据保护主义抬头，数据本地化、数字税等法规政策相继推出。数据主权之争日益激烈，长臂管辖规则的扩张明显。面对这一系列纷繁复杂的国际数字竞争环境，及时完善国内立法与国际规则接轨，提升数字领域国际规则话语权成为迫切之需。

2.6  法律要素本身发生变化

法律关系是重要的法律要素，数字时代产生了新的主体、新的客体、新的权利义务关系，亟需法律予以调整。在主体方面，出现了智能机器人、超级平台、数据交易中介和数字劳动者，是否承认其法律主体资格，如何对其进行定性，是立法需要解决的问题。从客体来看，数据本身成为新的客体，数据要素的广泛普及催生新的客体，例如数字基础设施、人工智能服务和产品等。数据作为生产要素对经济活动和社会关系产生的影响促使形成新的权利义务。新型权利大量出现，突破了既有的权利义务范畴所能界定与证明的范围，并且，新权利表现出急速迸发的态势，如信息权、数据权、访问权、被遗忘权、可携带权、免受自动化决策权、虚拟财产权、智能体的作品权利等[5]。从法律的调整方式来看，从“裁断行为后果”转向“塑造行为逻辑”，赋权与救济模式转向责任与义务的加载与规制模式，也就是转向事前对行为的规训与塑造，以及事前对不法与违法行为的阻却[6]。数字时代，技术与法律相融合，技术嵌入法律，事先运用技术手段将相关法律规则纳入业务和服务的运行当中，使其按照既定规则运行，使行为人从“不敢违法”向“不能违法”转变。例如，自动驾驶产品，制造商会按照交通规则，把不能随意变道等规范嵌入到产品设计中，通过事前加入技术，约束驾驶人的行为。法律算法化预嵌及自动运行将成为数字时代法律实践常态[7]，这需要我们思考数字时代法律规则如何应对调整方式的变化。

3  主要发达经济体加速布局数字立法

从国际视角来看，主要发达经济体也在加快立法步伐，各经济体产业发展基础、地缘政治环境和地域文化有较大差异，因此立法的侧重点和路径也各不相同。

3.1  美国

美国在数字领域具有绝对的竞争优势，以冷战思维通过立法维护科技领域统治地位，保护网络和数据安全，加强用户权益保障。美国加大芯片、量子技术等前沿科技投入，强化外国互联网企业在美开展业务的限制和制裁，例如美国出台的《2022年芯片和科学法案》。针对竞争对手国的网络安全、供应链通过立法构建防御制度，限制美国个人数据出口至对手国。例如，美国国会提出的《美国国家安全与个人数据保护法案》《保护美国人数据免受外国监视法案》《国家网络安全防范联盟法案》等，以及出台的《量子计算网络安全防范法》《安全和可信通信网络法》《物联网网络安全改进法》等，推动了反垄断立法和平台责任立法改革，加快制定联邦隐私法和规范算法，重点监管超大型平台。美国众议院2020年发布《数字市场竞争状况调查报告》，要加强对网络平台的反垄断立法规制[7]。同时，美国还加强对平台内容管理责任的立法规制。特朗普发布行政令打击平台对内容的审查，美国国会提出《消除对交互式技术的滥用和肆意忽视法案》《美国数据隐私和保护法案》《2022 年算法责任法案》等。

3.2  欧盟

欧盟在数字领域发展受阻，“数字主权”意识觉醒，加强立法提升竞争力。2020年发布《塑造欧洲的数字未来》报告，确定欧洲在数字时代的法治路线图，以技术、竞争和民主为主线，制定相关战略，并部署推进数字立法[8]。在技术领域，欧盟提出《人工智能法案》《网络弹性法案》《网络和信息安全系统指令》等。在公平竞争的经济方面，欧盟提出《数字服务法案》《数字市场法案》《数据治理法案》《数据法案》等。在开放、民主和可持续的社会方面，欧盟计划制定《数字服务法案》《电子识别和信任服务条例》。目前，部分法规已经出台。

3.3  日韩

日韩在数字立法方面追随欧美，与国际接轨，但也具有较强的本土特色。日本关注数字化转型顶层设计、平台和个人信息保护。2021年5月，日本国会批准并颁布了与数字社会和环境有关的三项法案——《数字社会形成基本法》《数字厅设立法》和《数字社会形成基本法案》，规定数字社会建设基本原则和建立新的政府机构，以及修订个人信息保护法。2020年6月，日本颁布《特定电子平台透明性及公正性促进法》，其主要针对的是达到一定规模的特定电子平台，对其进行规范。日本分别于2015年与2020年进行了个人信息保护法的两次修订，形成以《个人信息保护法》为基本法，各部门单行法补充的法律体系。韩国重点关注数据产业发展和人工智能。2021年，韩国发布了《数据产业振兴和利用促进基本法》，旨在为发展数据产业和振兴数据经济奠定基础。2020年，韩国通过了《个人信息保护法》《信息通信技术与安全法》和《信用信息保护法》的修正案。韩国还通过了涉及不同部门或不同类型个人信息的数据保护特别法，如《信用信息法案》《本地信息法案》《医疗服务法案》等[9]。2020年12月24日，韩国发布了人工智能立法路线图，包括了11 个领域的30 项立法任务。

4  我国网络法律体系有待进一步完善

4.1  网络法律体系的完整性和协调性

目前，由于部分领域缺乏中央立法，而地方立法之间又存在差异，可能会增加交易成本。例如，我国一些地方立法规定的可交易的数据范围存在差异。而我国《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》提出，要加快培育统一的技术和数据市场，在缺乏中央立法的背景下，地方立法间的差异将不利于全国统一数据市场的构建。部分领域涉及基本民事制度，还缺乏相应的法律。例如，我国现行法律缺乏对数据财产权的规定，数据要素市场在此背景下只能借用传统法律来解决新问题。个人、组织分别享有何种权益、数据如何流通，在国家立法层面依然缺乏可落地的规则[10]。

4.2  与发达经济体相比还存在时间差和空白区

以欧盟为代表的发达经济体,很早就制定了个人信息保护统一立法，个人信息保护制度实施已久，并且相对成熟。我国在个人信息保护领域与欧盟对比还存在时间差，虽然在个人信息保护领域构建了统一立法，但目前立法才实施一年，管理制度对市场的影响还有待实践进一步验证。

在数字服务领域，发达经济体已经在自动驾驶法律地位、驾驶者权利义务方面，初步具有相应的法律规则。各国通过修改传统法律，授权自动驾驶汽车合法地位。英国从2022年开始，具有自动车道保持系统（ALKS）技术的汽车将成为符合《英国自动与电动汽车法案》（AEV法案）相关要求的自动驾驶汽车。德国2021年通过《“道路交通法”和“强制保险法”修正案》——《自动驾驶法》，允许自动驾驶汽车（L4级）在公共道路上的指定区域内行驶。我国在政策上积极，法律上相对保守，目前尚未广泛赋予自动驾驶汽车合法地位，仅有部分地方立法进行了探索。在自动驾驶责任划分方面，日本《道路交通法》和德国《自动驾驶法》作出相应规定。我国目前国家层面的立法尚未对自动驾驶的法律责任作出明确规定。

5  数字时代网络法律体系建设的思考

目前，我国网络法律体系在应对前述挑战和问题时需抓紧研究构建体系化规则，进行前瞻性规划部署。

5.1  立法目标

立法目标要动态平衡安全和发展的关系。我国立法基于前一个发展阶段经济和社会管理需要，在各领域都以安全规范为主，明晰规则促进发展的制度相对滞后。进入数字时代，需进一步评估和调整立法价值目标，实现安全和发展目标之间的动态平衡。一方面，健全《数据安全法》《网络安全法》等安全领域法律的配套规则体系；另一方面，在促发展方面加强立法，例如在数据要素交易流通方面出台相关法律，填补法律空白，引领发展。

5.2  立法结构

在立法结构上，我国需充分发挥各类立法优势，加强制度衔接。第一，做好新法和旧法的衔接。“旧法”应当根据“新法”的出台，在相关概念和制度上进行完善。例如，个人信息的概念和相关保护制度，网络侵权责任等。第二，做好特别法和一般法的衔接。例如，《数据安全法》 中规定了数据交易和政务数据开放等问题，未来在这些领域进行专门立法应当处理好与《数据安全法》的关系。第三，从纵向上建立法律层级完备和协调的体系。在网络内容、数据资源、数字服务等重点领域、新兴领域加强法律的顶层设计，同时尽快出台新立法的配套法规。第四，加强中央和地方立法的协调。通过中央统一立法，解决体制机制、法律协调和基础性制度等共性问题；地方立法结合本地区经济发展重点和产业特点进行针对性立法。还可以通过区域协同立法来弥补地方之间的差距，对区域经济联系密切和基础性的制度予以协同规范。

5.3  法律调整手段

在法律调整手段上，我国需充分发挥传统立法和专门立法的协同作用。传统立法基于其部门法的特征，有专门的调整方式和目标，专门立法综合运用多重手段进行调整。传统立法解决社会治理全面向网络覆盖的问题，专门立法解决传统手段失效时，应当建立哪些新手段的问题。例如，《反垄断法》《反不正当竞争法》等更多通过传统事后手段规制垄断的行为，但数字市场的竞争行为仅仅依赖事后规制难以满足维护市场公平竞争的需求，可能需要专门立法来弥补传统立法的不足。

5.4  法律制度设计

在法律制度设计上，要聚焦于促进创新和发展。修订传统立法为技术创新和快速迭代“松绑”。例如，在自动驾驶领域，需要推动修订和完善《道路交通安全法》《民法典》等传统立法，对自动驾驶的上路行驶、安全管理和法律责任等问题作出规定。在专门立法中对数据、算法和平台实行分级分类管理，构建差异化和分层的管理制度。

6  结束语

数字时代的网络立法对于全球各国来说都面临着巨大的挑战，是一个新的研究领域，不断出现新的议题。我国网络立法已经积累了一定的经验，逐步同国际接轨，在对市场的引导和规范中发挥了重要作用。面向数字时代，法律如何处理快速发展的技术业务与潜在的安全风险之间的关系，如何把握立法节奏，仍然需要更多的理论研究和实践探索。